Sửa Luật Đất đai 2013: Những vấn đề cốt lõi cần đặc biệt quan tâm

Do đó, kỳ sửa này cần tập trung vào sửa những chế định cốt lõi: Giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất; Thu hồi, bồi thường giải phóng mặt bằng; Giá đất và tài chính đất đai; Quản lý và sử dụng đất…

Những con số biết nói, những đại án liên quan đến đất đai

Từ năm 2013 đến năm 2020, toàn ngành Thanh tra đã thực hiện 6.028 cuộc, qua thanh tra phát hiện vi phạm 2.127,6 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi 67.011,5 ha đất, riêng Thanh tra Chính phủ thực hiện 46 cuộc thanh tra, phát hiện vi phạm 79.968,84 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi 25.351,6 ha đất.

Thống kê, thực tiễn triển khai thi hành Luật Đất đai qua công tác thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy những vi phạm phổ biến như: Giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá gây thất thu ngân sách; Việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất và các cơ sở nhà đất chưa phù hợp các quy định của Luật Đất đai và các quy định về đấu giá tài sản nhà;…

Tình hình đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp, vi phạm pháp luật về đất đai vẫn chiếm tỷ lệ cao trên 60% trong tổng số đơn khiếu nại, tố cáo nói chung, chủ yếu là về bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội; tranh chấp đất đai...

Đáng chú ý, số liệu thống kê của ngành Toà án cho thấy, các vụ án hành chính liên quan đến đất đai có xu hướng tăng liên tục, từ mức chiếm 64,2% tổng số các vụ án về hành chính năm 2015 lên trên 80% vào năm 2020. Cũng trong khoảng thời gian này, số lượng các vụ án dân sự, kinh doanh thương mại liên quan đến đất đai chiếm 75% tổng số các vụ án Toà án nhân dân tối cao thụ lý, giải quyết theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm.

Thực tế các vụ án hình sự liên quan đến đất đai diễn ra rất đa dạng; động cơ, mục đích phạm tội rất phức tạp. Đáng chú ý, có nhiều vụ án đặc biệt nghiêm trọng, liên quan đến nhiều tổ chức, nhiều người, gây thiệt hại lớn đối với tài sản của Nhà nước.

Điển hình như gần đây nhất là vụ khởi tố, bắt giam nguyên Chủ tịch, Phó Chủ tịch tỉnh cùng hàng loạt các nguyên lãnh đạo các sở ngành chức năng của tỉnh Bình Thuận về tội “Vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí” với hành vi giao hơn 92.000 m2 đất không qua đấu giá cho doanh nghiệp vào năm 2017 nhưng lại áp mức giá theo bảng giá đất năm 2013, gây thiệt hại cho ngân sách Nhà nước  số tiền hơn 71 tỷ đồng.

Trước đó, Công an tỉnh Khánh Hòa đã ra quyết định khởi tố hàng loạt vụ án vi phạm các quy định về quản lý đất đai, liên quan đến việc giao "đất vàng" ở Nha Trang cho doanh nghiệp làm dự án. Trong đó, đã khởi tố hàng loạt lãnh đạo tỉnh như ông Nguyễn Chiến Thắng, cựu Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa; ông Đào Công Thiên, cựu Phó Chủ tịch UBND tỉnh…

Hay tại Bình Dương, liên quan đến vụ  án 43ha đất vàng, cơ quan chức năng cũng đã khởi tố, bắt giam và đề nghị truy tố hàng loạt lãnh đạo tỉnh Bình Dương “ưu ái” doanh nghiệp, gây thiệt hại hàng nghìn tỷ đồng như Trần Văn Nam, nguyên Bí thư Tỉnh ủy Bình Dương; Phạm Văn Cành, nguyên Phó Bí thư Tthường trực Tỉnh ủy Bình Dương; Trần Thanh Liêm, nguyên Chủ tịch UBND tỉnh Bình Dương… về tội “Vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí”.

Đáng nói, đây chỉ là một số vụ án mới gần đây bị xử lý do liên quan đến đất đai, gây thất thoát tài sản Nhà nước, trước đó, không ít tổ chức, cá nhân bị xử lý kỷ luật, bị khởi tố bắt giam, truy tố, xét xử. Đặc biệt, trong đó có nhiều cán bộ là lãnh đạo, nguyên lãnh đạo tại một số địa phương thậm chí cả lãnh đạo cấp bộ đã phải “trả giá” trước sự nghiêm minh của pháp luật trong nhiều đại án liên quan đến đất đai tại nhiều địa phương như TP Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh…

Nhận diện loạt lỗ hổng của luật

Nhiều chuyên gia cho rằng, một trong những nguyên nhân chủ yếu của các vi phạm xuất phát từ “lỗ hổng” trong Luật Đất đai và các văn bản dưới luật, từ đó dẫn tới việc các nhóm lợi ích lợi dụng, thao túng, tự tung tự tác, trục lợi từ đất.

Thứ nhất, Luật Đất đai 2013 quy định, nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất, quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… Như vậy việc quyết định quyền sử dụng đất (là một quyền tài sản) bằng một quyết định hành chính, do một người là đại diện cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Quy định như vậy có thể tạo ra cơ chế xin – cho, dễ nảy sinh tham nhũng.

Đây được cho là lỗ hổng lớn nhất – lỗ hổng trong kiểm soát quyền lực, chính lỗ hổng này đã dẫn tới hàng loạt các vụ đại án liên quan đến đất đai  làm mất nhiều cán bộ, thất thoát nhiều tài sản Nhà nước tại nhiều tỉnh thành trong thời gian qua như Bình Thuận, Bình Dương, Khánh Hòa, TP. Đà Nẵng, TP. Hồ Chính Minh…

Thứ hai, Luật Đất đai chỉ quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất chứ chưa quy định chặt chẽ, bắt buộc phải đấu giá đối với đất do doanh nghiệp đang quản lý, sử dụng khi chuyển mục đích sử dụng đất. Vì thế, rất nhiều địa phương tìm cách lách luật bằng cách cho thuê đất, lập dự án cho hoạt động thương mại dịch vụ, có thời hạn sử dụng đất là 50 năm, sau một hai năm cho phép sử dụng lâu dài, chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở, để tránh phải đấu giá đất. Đồng thời quy định về đối tượng được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá còn khá rộng, chưa cụ thể.

Biểu hiện cụ thể của nó là những sai phạm của các quan chức trong việc ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, không qua đấu giá đấu thầu, gây thất thoát, lãng phí tài nguyên, tài sản và ngân sách Nhà nước.

Chính những lỗ hổng nêu trên đã tiếp tay cho các đối tượng liều lĩnh giao khu đất vàng 2-4-6 Hai Bà Trưng, TP.HCM cho Sabeco Pearl và được hưởng ưu đãi thuê đất tới 50 năm trả tiền 1 lần; hay khu đất “vàng” rộng gần 5.000 m2, nằm tại số 8 – 12 Lê Duẩn, Quận 1 (TP.HCM) giao cho Công ty CP đầu tư Lavenue để thực hiện dự án mà không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất.

Thứ ba, để tạo điều kiện cho những cá nhân, doanh nghiệp có thể tiếp cận và sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai. Đặc biệt những cá nhân, doanh nghiệp có quỹ đất nhưng không có tài chính có thể kết hợp với những cá nhân doanh nghiệp có nguồn tài chính dồi dào nhưng lại không có quỹ đất cùng nhau phát triển sản xuất kinh doanh, gia tăng giá trị sử dụng nguồn lực đất đai. Luật đất đai cho phép sử dụng quyền sử dụng đất để góp vốn kinh doanh.

Khoản 3 Điều 10, Luật Đất đai quy định: Góp vốn bằng quyền sử dụng đất là một trong những cách thức chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác. Đồng thời, khoản 1 điều 99 cũng quy định rõ, người nhận góp vốn được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Như vậy, tài sản là quyền sử dụng đất có thể dùng để góp vốn vào doanh nghiệp, quyền sử dụng đất đó được chuyển từ người góp vốn sang cho doanh nghiệp và trở thành tài sản của doanh nghiệp, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, đây lại chính là kẽ hở rất lớn để nhóm lợi ích biến đất công về tay của tư nhân với giá rẻ mạt, với chiêu thức phổ biến là qua con đường góp vốn thành lập những doanh nghiệp liên doanh công – tư, rồi thoái vốn bằng cách chuyển nhượng cổ phần.

Điều này có thể thấy rõ trong các vụ án “Vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí”. Điển hình như trong vụ án đất vàng 8-12 Lê Duẩn, TP Hồ Chí Minh đã từng được rất nhiều chuyên gia, nhà khoa học pháp lý phân tích, mổ xẻ và chỉ ra.

Thứ tư, quy định về trình tự, thủ tục, điều kiện giao đất để thực hiện dự án đặc biệt đối với các dự án BT cũng không hợp lý, không cụ thể, dẫn đến tình trạng chủ đầu tư không đủ năng lực triển khai.

Luật Đất đai năm 2013 chỉ có khoản 3 Điều 155 quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án. Ngoài ra không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT. Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định thi hành chi tiết Luật Đất đai có riêng Điều 54 quy định về đất thực hiện dự án BT và BOT. Tuy nhiên, Nghị định này cũng chỉ quy định về việc nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không hề có quy định gì về loại đất đem đổi và xác định giá trị đất đai đem đổi.

Như vậy, đang tồn tại một khoảng trống pháp lý rất lớn về dự án BT tại Luật Đất đai và văn bản hướng dẫn Luật này, trong khi nhiều văn bản khác về BT lại quy chiếu về việc thực hiện theo quy định của Luật Đất đai. Bên cạnh đó, quy định về thời điểm giao đất để thanh toán dự án BT và thời điểm giao dự án BT còn bất cập, không rõ ràng khiến việc thanh toán dự án bằng quỹ đất không đảm bảo nguyên tắc ngang giá. Chính điều này dẫn đến những sai phạm nghiêm trọng trong việc giao "đất vàng" ở Nha Trang cho doanh nghiệp để làm dự án BT.

Thứ năm, nhiều quy định pháp luật về định giá đất còn bộc lộ nhiều bất cập, chưa phù hợp thực tế. Theo đó, một trong những nguyên tắc định giá đất là phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” (điểm c, khoản 1, Điều 112) nhưng trên thực tế thực hiện thì hầu như lại thoát ly khỏi giá cả thị trường. Ngay từ khi thông qua Luật Đất đai năm 2013, Tổng Cục Quản lý đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chỉ ra rằng, khung giá đất của Nhà nước chỉ bằng khoảng 20% khung giá đất thị trường. Tương tự như thế, khung giá đất của cấp tỉnh cũng chỉ bằng từ 30 đến 60% giá đất thị trường tại địa phương.

Đáng lưu ý, toàn bộ quy trình định giá đất đều do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện. Mặc dù, Điều 115 và Điều 116 có đề cập đến tư vấn giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập…

Chồng chéo, thiếu thống nhất trong các luật dễ nảy sinh tiêu cực

Một vấn đề nữa mà chúng tôi muốn nói đến ở đây đó là bên cạnh nguyên nhân từ những “lỗ hổng” trong Luật Đất đai và các văn bản dưới luật nói đến ở trên, thì còn một nguyên nhân khác đó là sự chồng chéo, chưa thống nhất trong một số quy định giữa Luật Đất đai 2013 với các hướng dẫn thi hành luật và với một số luật khác (Bộ Luật Dân sự, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở...). Điều này dẫn đến sự lúng túng trong quản lý và tạo ra những khe hở của luật pháp để một số cá nhân và tổ chức lợi dụng để tham nhũng và trục lợi, gây lãng phí, thất thoát tài sản của Nhà nước.

Điển hình nhất, trong việc lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá đất, đấu thầu dự án có gắn liền với quyền sử dụng đất. Luật Đấu thầu chưa quy định rõ đấu thầu đối với loại đất nào (đã được hoặc chưa được giải phóng mặt bằng), Luật Đất đai chưa quy định rõ đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đầu thầu rồi có phải đấu giá quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai không?

Cụ thể, khoản 3 Điều 1 Luật Đấu thầu năm 2013 quy định: “Lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), dự án đầu tư có sử dụng đất” và khoản 1 Điều 1 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/02/2020 của Chính phủ quy định dự án sử dụng đất thuộc trường hợp đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư: “Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP); và dự án đầu tư có sử dụng đất để xây dựng nhà ở thương mại; công trình thương mại, dịch vụ: công trình đa năng, tổ hợp đa năng cho mục đích kinh doanh”. Có nghĩa các dự án đầu tư có sử dụng đất bắt buộc phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Tuy nhiên, khoản 1, Điều 118, Luật Đất đai năm 2013 quy định: Đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua; Đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê… chỉ quy định việc giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất mà không quy định trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Hay như, điểm b khoản 1 Điều 119 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Điều kiện để tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất là khi “đất đã được giải phóng mặt bằng”.

Trong khi đó, khoản 3 Điều 1 Luật Đấu thầu 2013 lại quy định, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án nhà ở thương mại có sử dụng đất được thực hiện thông qua 2 hình thức: đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai và đấu thầu dự án. Có nghĩa áp dụng đấu giá và đấu thầu kể cả đối với đất chưa thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng.

Nhiều chuyên gia cho rằng, giữa các các quy định của hai Luật nêu trên đang tồn tại nhiều điểm mâu thuẫn và đây là nguyên nhân khiến cho nhiều địa phương lúng túng, gặp khó khăn trong việc áp dụng hai hình thức đấu giá và đấu thầu.

So với Luật Đầu tư, Luật Đất đai không thống nhất về thời điểm xác định nhu cầu sử dụng đất hồ sơ xin chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ xác định nhu cầu sử dụng đất.

Hiện theo pháp luật đầu tư, thời điểm thẩm định nhu cầu sử dụng đất là thời điểm thẩm định hồ sơ đầu tư. Tuy nhiên, pháp luật đất đai lại quy định văn bản thẩm định được lập trên cơ sở hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Thời gian thẩm định theo các quy định hướng dẫn Luật Đầu tư là 15 ngày trong khi các quy định hướng dẫn Luật Đất đai là 30 ngày.

Đặc biệt, về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất có liên quan, Luật Đầu tư quy định chấm dứt dự án sau 12 tháng mà nhà đầu tư không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện. Tuy nhiên Luật Đất đai cho phép gia hạn sử dụng đất 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án.

Như vậy, giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư chưa thống nhất về căn cứ thu hồi đất của dự án đầu tư. Điều này khiến các địa phương lúng túng trong việc lựa chọn giải pháp để thực hiện. Nhiều dự án đã ban hành quyết định chấm dứt hoạt động do vi phạm thời hạn triển khai dự án theo Luật Đầu tư nhưng không thể thu hồi đất vì vướng quy định của Luật Đất đai cho phép nhà đầu tư gia hạn thời gian sử dụng đât thêm 24 tháng.

Ngoài ra, quy định về phạm vi quyền chuyển nhượng dự án bất động sản, Luật Đất đai cũng mâu thuẫn đối với nhiều luật khác. Theo đó, quyền chuyển nhượng dự án được thực hiện đối với tất cả các loại dự án (Điều 45 Luật Đầu tư, Điều 25 Luật Nhà ở, Điều 51 Luật Kinh doanh bất động sản). Nhưng Luật Đất đai lại quy định phạm vi chuyển nhượng dự án theo từng loại dự án đầu tư cụ thể. Luật Đất đai chỉ cho phép chuyển nhượng các dự án gắn liền với chuyển quyền sử dụng đất, ở các dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở và các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê. Các dự án khác Luật Đất đai chưa quy định cụ thể.

Những vấn đề cốt lõi cần đặc biệt quan tâm sửa đổi

Từ những “lỗ hổng”, bất cập của Luật Đất đai và các văn bản dưới luật, cùng sự chồng chéo, chưa thống nhất trong một số quy định giữa Luật Đất đai 2013 với một số luật khác đã dẫn đến phát sinh nhiều hệ lụy trong thực tế thi hành, tạo ra những khe hở của luật pháp để một số cá nhân và tổ chức lợi dụng để tham nhũng và trục lợi, gây lãng phí, thất thoát tài sản của Nhà nước. Điều này đặt ra nhu cầu bức thiết cần phải sửa đổi Luật Đất đai để bịt các lỗ hổng, hoá giải các điểm mâu thuẫn, chồng chéo như đã phân tích ở trên. Theo chúng tôi, để làm được điều này thì việc sửa đổi bổ sung Luật Đất đai kỳ này cần tập trung vào những vấn đề cốt lõi sau:

1. Sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến quy hoạch sử dụng đất; cơ chế giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và hình thức chỉ định; chuyển mục đích sử dụng đất… phải đảm bảo sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật nói chung, sự đồng bộ, thống nhất giữa Luật đất đai với các luật liên quan như Luật quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Nhà ở….

2. Sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến việc chuyển dịch đất đai như thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhằm tạo điều kiện thuận lợi để người dân, doanh nghiệp tiếp cận đất đai để tổ chức sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội nhưng đồng thời ngăn chặn được nhóm lợi ích lợi dụng để biến đất công thành tư.

3. Sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến tài chính đất đai, giá đất nhằm một mặt giải quyết những ách tắc trong tổ chức thực hiện mặt khác khắc phục tình trạng lợi dụng trục lợi, tham nhũng từ đất đai.

4. Đặc biệt, hoàn thiện các quy định bảo đảm tăng cường công khai hoạt động quản lý và sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Để bảo đảm công khai, minh bạch hơn nữa, cần minh bạch toàn bộ các hoạt động phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi đất, chính sách giải phóng mặt bằng, có thể thực hiện bằng cách cho đăng tải toàn bộ các nội dung thông tin về dự án bị thu hồi, các quyết định hành chính, giải trình về các phương án đặt ra và quá trình thực hiện các biện pháp thu hồi đất để nhân dân biết và giám sát.